一、举国体制的变迁
以生产资料公有制为基础的基本制度决定了生产力发展与举国体制变迁具有内在联系，我国在不同发展阶段推动生产力发展的不同战略目标决定了举国体制的变迁。建国后至改革开放前，我国推动生产力发展的战略目标是实现“质”的变化，即把我国从农业国变为工业国。在基础薄弱的条件下，构建并实施举国体制是必然选择，当时的举国体制被称为传统举国体制。传统举国体制的运行机制是，中央政府依靠行政命令和计划手段指挥专业部委举办的中央企业和地方政府形成合力，集中配置资金、物质和人力等资源，地方政府和地方企业配合中央企业落实生产力布局。传统举国体制的代表作是三线建设，初衷是党中央为应对严峻的地缘政治危机而开展的大规模国防备战和工业转移活动，自1964年起持续了三个五年计划，在我国中西部13个省份开展了以基础工业、交通设施、国防科技工业为重点的大规模经济建设活动，涉及两千多个大中型工矿企业和科研院所。三线建设努力将国防安全与工业平衡发展结合起来。就生产力的安全属性而言，可以认为三线建设是党中央保护生产力安全的自主行为，对我国当时的生产力进行了备份和加固。
改革开放后，我国推动生产力发展的重点是促进“量”的变化，即巩固工业化成果，提高经济发展的速度并扩大经济总量，以提高制造能力为主，建立了社会主义市场经济体制，注重发挥出口和投资的拉动作用，相应地改革了央地关系。改革的重点有三个：一是随着现代企业制度的建立和中央专业部委的裁撤，中央企业逐步确立市场主体身份；二是赋予地方政府更多经济发展自主权，逐步下放审批权力，鼓励地方政府支持民营企业和外资企业加快发展，逐渐形成了GDP和税收导向；三是不断完善税收分成机制，合理调节央地财权和事权关系。随着战略目标和运行基础的改变，传统举国体制逐渐淡出，非公有制经济在就业、税收和投资等方面的占比显著提高。
随着中国特色社会主义进入新时代，我国推动生产力发展的战略目标再次转移到促进“质”的变化，即发展兼具先进性和安全性的新质生产力，举国体制再度成为选择。但是由于传统举国体制存在弊端，加之我国已经建立社会主义市场经济体制，因此，新型举国体制应运而生。新型举国体制以推动新质生产力发展为使命，重点面向涉及国家发展与安全的“急”“难”“重”领域，被赋予关键核心技术攻关任务。推动新质生产力发展需要构建与之相适应的生产关系，进而形成新型生产方式。从理论层面看，新型举国体制孕育着马克思主义政治经济学中国化、时代化的重要理论命题。从实践层面看，需要依托新型举国体制发挥有为政府和有效市场协同涵养新质生产力的作用，布局和形成一批“以新促质”的战略性新兴产业和未来产业，推动新质生产力的形成与壮大，[5]关键是以科技创新推动产业创新，发挥新型举国体制在配置资源、整合力量、搭建载体上的协同作用。
二、举国体制面临的制度性挑战
现有研究对新型举国体制的属性和运行已经进行了一定探索。陆风和何鹏宇（2021）在分析“两弹一艇一星”等案例后认为，举国体制是一种任务机制，是以特殊机构执行和完成重大任务，取得成功的关键因素是中央专门机构发挥统筹作用。新型举国体制的运行目标是实现有为政府与有效市场结合、国有经济与非国有经济协同发展、建设现代化产业体系。对于如何实现上述目标，现有研究设计的战略路径和实施策略包括：以国家力量创新要素资源配置，统筹基础研究与关键核心技术攻关；构建以“基础研究型”新型研发机构主导前沿科技成果转化的新型举国体制，充分发挥龙头企业作用；建立科技财政资金捆绑使用的统筹协调机制，建立健全核心技术攻关项目凝练和形成机制，改革关键核心技术攻关项目评审机制，在新型举国体制重大项目实施过程中建立使命导向的权责利制度安排和绩效评价机制。关于新型举国体制的运行，相关研究提出要加强党对科技事业的集中统一领导，推动政府职能从研发管理向创新服务转变，打造体系化的国家战略科技力量，坚决打赢关键核心技术攻坚战，形成支持协同创新的制度体系。也有研究建议新型举国体制聚焦于激发全社会协同创新的整体活力，在宏观上构建支持技术创新的全程协作机制，在中观上构建跨区域的产业协同创新机制，在微观上构建共有共享共赢的价值循环机制。[
新型举国体制的制度设计存在结构性缺陷。制度建设的生命力在于通过优化和创新构成国家治理体系，推动生产力发展。从运行层面看，制度包括目标嵌入、内容共生、凝聚多元主体等功能，关键是引导协作方向、创新协作方式、激发内生动力，核心是降低多元主体协作的交易费用。关于新型举国体制，“举国”是核心，“体制”是基础，目的是立足我国社会主义基本制度从“纵向”调动中央和地方两个积极性，从“横向”调动多元行为主体的积极性。关于新型举国体制运行的现有研究存在结构性缺陷，“一核多元”治理模式不仅导致新型举国体制面临着要素协同困境、效率悖论与合法性挑战，也难以清晰界定政府在使命驱动下介入的领域、方式和程度。有研究建议让政府在多元主体中扮演“同辈中的长者”角色，成为元治理者。这一观点的本质是在“横向”关系的基础上增加“差序格局”成分，但是缺乏针对中央和地方的“纵向”制度设计。新质生产力、新型生产关系和新型生产方式构成了经济基础，央地关系是上层建筑的核心，但是现有研究不注重根据经济基础决定上层建筑的规律，从央地关系层面完善新型举国体制的制度建设，不利于调动中央和地方两个积极性，难以降低多元行为主体开展协作的交易费用，导致对新型举国体制的破题并不完整。
新型举国体制的运行在客观上要求改革央地关系。新质生产力发展不同于重大工程项目或重大技术攻关这样的阶段性、项目制任务。新质生产力与新型生产关系的相互作用会形成新型生产方式。在全国布局新质生产力、推动传统产业转型升级、统筹重大技术攻关活动、促进区域协调发展决定了在加强“横向”联系的同时，需要调动中央和地方两个积极性，但是现有研究设计的战略路径和实施策略停留在移植社会网络合作伙伴关系理论的层面上，缺乏“纵向”贯通，存在结构性缺陷，没有实现“纵横合一”，有悖于新质生产力的先进性和安全性，深层次原因是没有探究如何改革央地关系。有研究建议将国有企业作为新型举国体制的抓手，认为国有企业可以确保新型举国体制贯彻国家战略意志、发挥协调作用、打造企业之间的合作与竞争网络。从历史经验看，在央地关系改革与举国体制变迁过程中，中央企业隶属关系的调整、中央企业与地方政府的关系、以及中央企业的角色是关键内容。本研究基于上述分析认为，新型举国体制的运行在客观上要求改革央地关系，使其符合推动新质生产力发展的战略目标，我国的基本制度决定了将中央企业纳入新型央地关系是推动央地关系改革的重点，也是新型举国体制突破制度困境的关键。
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付景涛
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海南大学国际商学院、海南省公司治理研究院
海南大学管理学院